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文丨陳政
重構電力市場體系是深化改革形勢要求
自2015年《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）文》發布起，我國新一輪電力市場化改革歷時6年余，覆蓋全國的輸配電價改革已完成第二輪核定，市場化交易電量逐步占據主導地位，首批現貨市場試點穩步推進并進一步擴大試點范圍，市場化改革釋放紅利有力支持了實體經濟發展。
當前，我國電力市場化改革取得顯著成效，但存在的諸多問題也不容忽視。全國各地電力市場試點建設方案雖各有差異，但仍多“照貓畫虎”，以套用國外典型市場模式為主，“水土不服”情況較為突出。比如，對我國電源結構復雜、需求持續快速增長等現實國情考慮不足，對新能源大規模發展、分布式發電日漸普及等新形勢新問題考慮不足，對能源轉型與經濟性協同、市場效率與供給安全兼顧等系統性考慮不足等。
隨著電力市場化改革持續深入推進，這些深層次問題漸次暴露凸顯出來，甚至影響改革順利推進。面向未來構建以新能源為主體的新型電力系統需要，深入分析我國能源電力轉型發展要求和現實條件約束，在借鑒世界典型市場成功經驗基礎上，結合我國國情進行科學創新，重構具備我國特色的電力市場體系是必要而又迫切的。
當前我國電力市場建設面臨諸多挑戰
目前，我國已經建成世界上裝機規模最大、電壓等級最高、覆蓋范圍最廣的電力系統，取得舉世矚目的電力工業發展成就。我國電力市場化改革歷經多年，同樣已取得長足發展，但仍有諸多老大難問題未能妥善解決。碳達峰、碳中和目標的提出，將推動我國加速向以新能源為主體的新型電力系統轉型，更是帶來如何適應新能源快速發展等新挑戰。
挑戰之一：新能源快速發展帶來系統容量保障難題。風電、光伏等新能源發電出力具有隨機性、波動性，相對常規電源而言僅有電量替代效益而無容量替代效用。隨著系統中風光等新能源比重逐步提升，電力供給容量保障短缺風險將逐漸凸顯出來。2021年外國加州夏季大停電事故的發生，一方面因為高溫導致負荷需求增長，另一方面也因大量新能源裝機低出力導致系統凈負荷（總負荷扣除風電、光伏出力）明顯增加。國內也有類似情況，雖然近年全國風電、光伏裝機迅猛增長，但有效供給容量不足仍導致我國中南部部分地區在今年初及近期出現了電力供應短缺問題。解決容量保障問題，僅依賴新能源規模增加并不夠，還需要依靠各類儲能及其他常規電源等提供容量支持。在新形勢下如何確保系統容量供給安全，是電力市場機制設計重點，也是難點。
挑戰之二：電源結構趨于復雜，導致利益協調難度加大。在能源綠色低碳轉型過程中，電源結構趨于復雜化是大勢所趨。當前我國東北、華北、華東地區以火電為主，電源結構較為單一，而西北、華中和南方地區水電占比較高，電源結構相對復雜，隨著新能源快速發展，各地區電源結構都將發生改變。對以化石能源為主的相對均一化電源結構系統而言，采用簡單集中競價、統一邊際出清等電能量市場模式就能基本滿足要求。然而，新能源大規模發展，一方面其近零邊際成本特性將對市場出清價格產生沖擊，顯著削弱常規電源的電能量市場收益能力乃至影響其生存，另一方面新能源資源特性決定了僅依靠自身并不能實現電力可靠供應，而需要包括常規電源在內的其他調節資源協同互助。展望未來，在資源特性、邊際成本、資源效用等差異巨大的復雜電源結構系統中，主要依據電量進行利益分配的市場模式顯然無法滿足激勵要求。
挑戰之三：分布式產銷者涌現，催生新的市場交易需求。傳統電力系統主要依賴火電、水電、核電等集中式電源供給電力，大小用戶基本都是純粹的電力消費者。與之相適應，當前世界各國的電力市場基本都采用了“批發+零售”兩級市場模式，數量巨大的中小用戶由零售商代替參與批發交易，數量有限的電源主體基本都能直接參與批發市場。從資源稟賦看，未來新能源必然會走集中式、分布式并舉的發展道路，分布式光伏等新能源走入千家萬戶是大勢所趨。由此，大量電力用戶將由原來的純消費者變成產銷者，廣大中小用戶不光有買入電力需要，也會有賣出富余電力需要。電力交易需求場景、交易數量、交易頻次等都將發生巨大變化，構建適應大量分布式資源交互需要的市場模式勢在必行。
挑戰之四：市場主體結構不均衡，影響市場競爭績效。產業經濟學哈弗學派認為，市場結構決定市場行為，進而影響市場績效。在壟斷市場中，因市場主導者可以發揮價格影響力，往往導致市場低效率。目前，我國發電企業國有資本總體占比近7成，為保障電力供給安全發揮了“壓艙石”的重要作用，但也存在運營效率有待提升等問題。另外，各省區也普遍存在單一發電主體占比過高現象，個別地區占比甚至超過50%，超過市場壟斷評價標準。為解決市場主體結構不均衡問題，一方面可通過混合所有制改革等方式，推進存量發電資產股權改革，另一方面還應擴大增量市場競爭，引入更多發電投資主體，改善整體市場主體結構。在電力市場機制設計中，如何降低監管難度以及擴大市場競爭也是需要考慮的重點。
挑戰之五：改革擱淺成本問題需要妥善解決。我國電力體制經歷了由高度計劃到逐步市場化的過程，由此形成改革擱淺成本問題在所難免。從發電環節來說，原標桿價格機制提供了穩定的收益預期，投資主體基于政策背書實施了投資建設電源行為，隨著市場化改革推進，由市場競爭決定的價格收益水平往往難達預期，甚至難以覆蓋前期投資及運營成本。未來，我國中長期電力需求仍將呈現較快增長，電力供給能力需持續增強，存量發電資源作為沉沒成本應將其價值最大化，這才是整體社會福利最優的選擇。對發電環節改革擱淺成本的妥善處理，既是銜接改革前政策機制的需要，也是保障電力供應安全、社會福利最大化的需要，是我國電力市場機制設計需要關注的另一重點。
適應新形勢要求的新型電力市場設計
電力市場相關基礎理論框架產生已超過三十年，但縱覽世界各國電力市場化改革歷程及現狀，電力市場設計沒有放諸四海而皆準的標準答案。各國電力市場既有共性也有特性，可以博采眾家之長，在知其然也知其所以然基礎上，充分借鑒典型市場的成功經驗，但也不能削足適履，忽視我國具體國情而生搬硬套國外典型模式。只有將電力市場設計普遍理論與我國實際進行有機結合，才能走出真正適合我國國情的特色電力市場建設道路。
新型電力市場機制設計需要遵循系統性、包容性和激勵相容原則。缺乏頂層設計的盲目漸進探索式改革往往容易顧此失彼導致機制缺陷，與之相匹配的查漏補缺“摞補丁式”機制設計則會導致規則冗余復雜，運行效率低下等問題，在電力市場機制設計中堅持系統性思維尤為重要。好的機制設計應具備包容性，能適應技術經濟現狀以及未來發展需要，電力市場機制設計同樣需要能兼容當前新能源發電等技術不具備競爭優勢的現狀，以及未來競爭能力可能改變的前瞻需要。激勵相容是評價機制設計優劣的重要標準之一，新能源大規模發展是實現碳達峰、碳中和目標，推動構建新型電力系統的必然選擇，但是新能源過快發展將推高供給成本，而發展過慢則無法按期達成碳減排目標，需要通過滿足激勵相容性的市場機制設計，引導新能源實現有序發展。
實現安全、經濟、綠色目標協同，是新型電力市場機制設計目的也是難點。目前，世界各國大同小異的電能量市場大都發揮了價格發現作用，通過市場競爭激勵各主體提高運營效率，基本滿足了經濟目標需要。然而，安全、綠色目標具有明顯外部性，難以通過直接市場競爭實現，電力市場建設與能源綠色低碳轉型具有非同步性，世界各國多通過額外的政策補丁來解決這一問題，比如，能源綠色轉型往往通過專項補貼、配額制與綠證市場等額外政策來實現，長期供給安全則通過容量補貼、容量市場等機制來保障?？偟膩砜矗@種政策補丁方式在實現多目標調控需要的同時，也帶來一系列問題，比如現有市場體系不能很好兼容新能源發展需要，對常規能源存續造成沖擊，危及能源電力供給安全，多政策線條也導致協同成本高，政策調控難度大等。
創新重構容量市場機制，推動電力批發市場迭代升級。現有典型電能量市場已較好地解決了經濟目標優化問題，而能源綠色低碳轉型本質是供給結構的調整優化，與提升供給安全水平相似，在一定技術條件下往往意味著增加供給成本，因此，安全和綠色同屬于非經濟效率目標。借鑒外國PJM、英國等應用容量市場來解決中長期供給安全的制度設計經驗，在現有容量市場機制框架下引入結構調控理念，就可以同時滿足安全、綠色兩個目標調控需要，由此兼顧安全、經濟、綠色目標調控需要的新型電力市場方案呼之欲出。通過建立包含全時段電力供需特性信息的新型容量市場優化出清模型，并創新引入資源結構等出清約束指標，以系統總成本最小化為目標進行市場出清，即能得到滿足安全、綠色目標約束的經濟最優容量出清方案。在此基礎上，現有電能量市場和輔助服務市場等幾乎無需調整，適應新能源大規模發展的新型電力市場體系也即基本成型。
以分布式資源聚合暢通中小用戶參與市場渠道，推動電力零售市場深刻變革。分布式能源發電蓬勃發展，導致以中小用戶為代表的產銷者大量涌現，催生了大量分散化、小規模的電力交易需求。將該部分交易直接納入集中批發市場，將超出批發市場出清優化維數限制，不具備技術可行性，同時單筆交易成本也將遠超交易電量價值，不具備經濟可行性。因此，需要創新商業模式，以虛擬電廠、負荷聚合商等方式聚合分布式發電及儲能、可調節負荷等資源，聚合體內部可選結合資源特性、用戶需求等個性化定制內部交易品種，滿足分布式資源交易靈活性需要，聚合體再以單一市場主體形式參與批發市場，既節約了交易成本，也能有效銜接現有批發市場機制。
建立新型電力市場機制能有效應對當前面臨挑戰及難題。創新重構的新型電力市場機制既能實現對名目繁多、調整頻繁的新能源補貼、配額制和綠證市場等政策機制的有效替代，也有助于簡化能源政策管控體系，滿足多目標調控需要；既能通過容量市場給出清晰的長期價格信號，激勵投資主體及時作出電源建設投資決策，保障中長期能源電力供給安全，也能以充分市場競爭發現邊際成本，更好地適應風、光、儲等技術成本持續下降以及市場競爭形勢動態演變，實現新能源等技術應用的激勵相容發展；既能為改革擱淺成本問題提供市場化解決方案，在保證市場效率前提下兼顧公平，也能簡化市場監管，將市場競爭提前至投資建設前以提升競爭強度，有助于防范市場力。
近期深化電力市場化改革重點任務
面向未來能源綠色低碳轉型發展需要，堅持市場化改革方向，積極穩妥推進電力市場建設是實現我國電力行業高質量發展的必由之路。面對當前挑戰，中長期需要積極推進新型電力市場體系建設，走出我國特色的電力改革道路，近期還應抓緊采取過渡性措施，以保障改革平穩進行。
積極穩妥推進電力現貨市場建設，完善新能源與常規電源利益共享、協同運營機制。伴隨新能源大規模發展，常規電源已由原來的主力電源逐步向調節電源轉變。角色定位改變導致常規電源依賴發電量獲取收益的運營模式難以為繼，需要改革創新機制，以發現和補償常規電源的調節作用價值。順應新能源快速發展需要，應積極穩妥推進電力現貨、輔助服務市場等建設，以市場方式充分發現調節資源價值，以價格信號激發市場主體主動參與系統調節，實現各類發電資源的利益共享和協同運營。
加快區域統一電力市場建設，促進綠色低碳資源在更大范圍內優化配置。我國能源電力需求和資源呈逆向分布，在更大范圍內進行資源優化配置是現實國情需要。依托緊密聯系多省區的區域物理電網基礎，加快建設區域統一電力市場，是打破省級行政區劃壁壘，實現綠色低碳資源整體優化配置的關鍵。配合區域統一電力市場建設，實行跨省區輸電一體化定價，將跨省區輸電工程初始固定投資及運營成本等單獨核算后，按協商原則分攤并納入各省區輸配電服務價格統一進行征收，有助于消除跨省區交易中類似“關稅”的價格壁壘，促進更大范圍內的資源整體優化配置。
采用差異化容量補貼機制解決近期電力供給容量保障及擱淺成本問題。容量補貼機制實施較為便利，可作為過渡性措施替代容量市場，解決化石能源發電等高邊際成本機組的生存問題，以保障容量供給安全。通過對比不同類型發電機組的可持續運營成本與相應市場收入估算（包括中長期、現貨以及輔助服務等市場），可得到各類機組的成本回收差額并進行差異化補償，匯總得到容量補償總費用后，再按確定標準分攤給用戶，即可解決市場競爭環境下各類高邊際成本機組的前期固定成本回收問題。該容量補償機制盡量減少了對電能量市場的價格扭曲，同時也兼顧了不同類型機組特性差異，具備較好的應用場景適應性。
推廣以市場競爭形成新能源度電補貼標準機制，解決近期新能源有序發展問題。對近零邊際成本的新能源進行電量補貼，是近期可行的扶持發展政策措施。長期以來，我國對新能源主要采用基于政府定價的固定補貼方式，對促進新能源發展發揮了積極作用，但計劃定價模式往往容易產生過補或欠補，導致新能源相應過快發展或不達預期。當前，可由政府根據能源轉型需求先確定逐年新能源發展規模，再采用拍賣等市場競爭方式，形成單位電量補貼標準以及確定項目投資建設主體。這種機制既有助于通過市場競爭降低能源綠色低碳轉型發展成本，也有助于穩定新能源逐年投建規模，形成有序發展格局。
(本文作者系南方電網能源發展研究院能源戰略與政策研究所所長)
本文來源于《能源高質量發展》雜志，訂閱電話：010—56002752
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編輯 | 李慧穎
